2020年6月，某建筑固廢回收利用項(xiàng)目填報(bào)了排污登記表，10月環(huán)評(píng)報(bào)告表獲得批復(fù)；2021年2月竣工，3月調(diào)試，9月進(jìn)行了自主竣工驗(yàn)收、填報(bào)了環(huán)評(píng)登記表（環(huán)評(píng)報(bào)告表、登記表符合當(dāng)時(shí)規(guī)定）。

2022年2月24日檢查發(fā)現(xiàn)，2021年8月增加了一條石料破碎篩分線：將粒徑1cm以下石子再次破碎—篩分—石子成品。與之前環(huán)評(píng)報(bào)告表工藝：原料（建筑固廢）—篩分—破碎—篩分—石子成品，共用下道工藝：石子成品—配料、水泥、水—攪拌—水穩(wěn)拌合—成品出廠。

新增破碎機(jī)未配套除塵設(shè)施；其余的新老破碎機(jī)、篩分機(jī)及水穩(wěn)拌合等工序，都有脈沖袋式除塵器，車輛沖洗廢水循環(huán)使用。

執(zhí)法部門認(rèn)為，環(huán)評(píng)及其批復(fù)中未涉及“再次破碎”篩分線，系擅自增加了一個(gè)二次破碎設(shè)備，導(dǎo)致顆粒污染物排放量增加。按照2021年大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，判定所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)，根據(jù)《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》（下簡(jiǎn)稱《變動(dòng)清單》），屬于“6.新增產(chǎn)品品種或生產(chǎn)工藝（含主要生產(chǎn)裝置、設(shè)備及配套設(shè)施）、主要原輔材料、燃料變化，導(dǎo)致以下情形之一”：“（2）位于環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目相應(yīng)污染物排放量增加的”重大變動(dòng)情形，而未重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件，且驗(yàn)收弄虛作假，應(yīng)予以處罰。

據(jù)此，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條（下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》《建設(shè)條例》）規(guī)定和裁量基準(zhǔn)做了三個(gè)處罰：（1）責(zé)令改正違法行為，90日內(nèi)重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件，處罰款3.169萬(wàn)元；（2）取得環(huán)評(píng)批復(fù)60日內(nèi)重新組織驗(yàn)收，處罰款72萬(wàn)元；（3）對(duì)有關(guān)責(zé)任人處罰款14.75萬(wàn)元。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)看似千頭萬(wàn)緒，其實(shí)都是依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法(試行)》（下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督辦法》）從三個(gè)方面展開(kāi)的，即以環(huán)評(píng)文件獲得審批為核心的事前預(yù)防、以環(huán)保設(shè)施同時(shí)建設(shè)為核心的事中監(jiān)管、以排污許可達(dá)標(biāo)排放為核心的事后監(jiān)管。本案就依次逐項(xiàng)分析。

是否屬于重大變動(dòng)

《環(huán)評(píng)法》第二十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（下簡(jiǎn)稱《建設(shè)條例》）第十二條第一款也做了同樣規(guī)定。

《變動(dòng)清單》分別從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面對(duì)《環(huán)評(píng)法》提到重大變動(dòng)的五種情形分別予以界定。顯然，本案建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、地點(diǎn)沒(méi)有變化，不予考慮，但其余情形值得斟酌。

規(guī)模方面，有三種情形，絕對(duì)增大兩種（定性與定量結(jié)合）：一是生產(chǎn)、處置或儲(chǔ)存能力的達(dá)到30%及以上；二是沒(méi)有達(dá)到規(guī)定程度但導(dǎo)致廢水第一類污染物排放量增加，或者導(dǎo)致污染物排放量增加10%及以上。相對(duì)增大一種（定性）：環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域內(nèi)相應(yīng)污染物排放量的相對(duì)增加，如細(xì)顆粒物不達(dá)標(biāo)區(qū)，二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物排放量的增加；臭氧不達(dá)標(biāo)區(qū)，氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物的增加；其他大氣、水污染物因子不達(dá)標(biāo)區(qū)，相應(yīng)污染物為超標(biāo)污染因子的增加。

本案企業(yè)生產(chǎn)、處置或儲(chǔ)存能力沒(méi)有變化；污染物排放量沒(méi)有數(shù)值支持、所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的種類和企業(yè)排放種類及數(shù)值也不明確。故以此難以處理。

生產(chǎn)工藝方面，有兩個(gè)情形，即上文提到的“6.”“（2）”，一是新增產(chǎn)品品種或生產(chǎn)工藝（含主要生產(chǎn)裝置、設(shè)備及配套設(shè)施）、主要原輔材料、燃料變化而導(dǎo)致新增排放污染物種類的（毒性、揮發(fā)性降低的除外）、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目相應(yīng)污染物排放量增加、廢水第一類污染物排放量增加、其他污染物排放量增加10%及以上。二是物料運(yùn)輸、裝卸、貯存方式變化，導(dǎo)致大氣污染物無(wú)組織排放量增加10%及以上。

在規(guī)模（現(xiàn)實(shí)更關(guān)注生產(chǎn)能力）沒(méi)有變化，而將部分生產(chǎn)過(guò)程由一次破碎改為兩次破碎情形下，能肯定的是，污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)增加了，但并不一定導(dǎo)致排放量的增加，特別需要監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支持。所在區(qū)域是否為環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)的判定，也需要相應(yīng)結(jié)論支撐（依據(jù)2021年大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有些欠缺）。

本案新增破碎設(shè)備及部分配套設(shè)施生產(chǎn)工藝，但是否導(dǎo)致新增排放污染物種類，或者在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)增加10%及以上排放量、或者無(wú)組織排放量增加10%及以上，都需要定量數(shù)據(jù)支持。調(diào)查并不明確，難以以此處理。

環(huán)境保護(hù)措施方面，有六種情形，本案涉及廢氣污染防治措施變化，但是否導(dǎo)致上述生產(chǎn)工藝帶來(lái)的大氣污染物排放量增加10%及以上，數(shù)據(jù)不明確，是否新增廢氣主要排放口也未明確。因而，也不能以此認(rèn)定。

不論是規(guī)模、生產(chǎn)工藝還是環(huán)境保護(hù)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境都是圍繞環(huán)保的核心——污染物排放量增加展開(kāi)，達(dá)到確定數(shù)值才構(gòu)成重大變動(dòng)才需要重新審批。故而，案件事實(shí)及其證據(jù)，尚不能完全證明項(xiàng)目構(gòu)成重大變動(dòng)。

是否需要重新報(bào)批環(huán)評(píng)手續(xù)

因原有破碎篩分線所產(chǎn)石料的細(xì)度不能完全滿足市場(chǎng)要求，實(shí)施相應(yīng)變動(dòng)在所難免，夠不上重大變動(dòng)，還需要重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件嗎？

《環(huán)評(píng)法》第二條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。可見(jiàn)，環(huán)評(píng)的目的在于從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，對(duì)未建項(xiàng)目采取措施進(jìn)行預(yù)防和其后監(jiān)督改進(jìn)；一旦建成成為事實(shí)，目的就變?yōu)槲廴局卫?；?dāng)然還要及時(shí)將情況報(bào)告監(jiān)管者知曉，以便掌握污染物排放總量和跟進(jìn)監(jiān)管。

正如《環(huán)評(píng)法》第二十四條，沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，而是要求環(huán)評(píng)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，發(fā)生重大變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。其他情形，如未經(jīng)審批或者未予批準(zhǔn)的，第二十五條規(guī)定不得開(kāi)工建設(shè)；建設(shè)過(guò)程中，第二十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)同時(shí)實(shí)施環(huán)評(píng)文件以及審批意見(jiàn)提出環(huán)保對(duì)策措施；建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批文件情形的，第二十七條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)組織后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原審批部門等備案；第二十八條規(guī)定，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)對(duì)投入生產(chǎn)或者使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤檢查。

既然不屬于重大變動(dòng)，事前預(yù)防意義不大而不重要。因而，不符合法定條件也就不需要重新報(bào)批，第一個(gè)處罰有欠妥當(dāng)。

依據(jù)《監(jiān)督辦法》第二條：“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中監(jiān)督管理是指環(huán)境保護(hù)部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目自辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實(shí)經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求的監(jiān)督管理。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事后監(jiān)督管理是指環(huán)境保護(hù)部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，以及按照相關(guān)要求開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)情況的監(jiān)督管理”，以上屬于事前監(jiān)管，以下則屬于事中事后監(jiān)管。

是否需要竣工驗(yàn)收

環(huán)評(píng)的預(yù)防效果究竟會(huì)如何，不論是環(huán)評(píng)審批文件、重新報(bào)批文件，還是不需要報(bào)批情形，污染防治設(shè)施的建設(shè)及其效果的驗(yàn)收都必不可少，因?yàn)樯婕氨O(jiān)管和污染防治的核心——污染物的實(shí)際排放。因而，不屬于重大變動(dòng)情形的驗(yàn)收也要包括在內(nèi)。

《建設(shè)條例》第十五條從污染防治的工程技術(shù)方面予以保障，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施（并未強(qiáng)調(diào)只能依據(jù)環(huán)評(píng)及其批復(fù)），必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，目的就在于確保預(yù)防水到渠成。當(dāng)然還要遵守其他規(guī)定，如第三條規(guī)定，產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目，必須遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制要求（質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)的依據(jù)來(lái)源）。

《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》（下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收辦法》）第二條規(guī)定，適用于編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）并根據(jù)環(huán)保法律法規(guī)的規(guī)定由建設(shè)單位實(shí)施環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目以及相關(guān)監(jiān)督管理。因此，本案企業(yè)排污開(kāi)始前，不論是否有環(huán)評(píng)文件及其審批，都要驗(yàn)收，因?yàn)榈谌龡l規(guī)定驗(yàn)收的第一個(gè)主要依據(jù)就是“（一）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件”，其次才是“（二）建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范；（三）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）及審批部門審批決定?！?/p>

而且第四條明確“建設(shè)單位是建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的責(zé)任主體”；“環(huán)境保護(hù)設(shè)施是指防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)所需的裝置、設(shè)備和工程設(shè)施等。”顯然，企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行污染防治設(shè)施建設(shè)和驗(yàn)收義務(wù)，發(fā)展建設(shè)絕不可忘記環(huán)境保護(hù)。

是否構(gòu)成驗(yàn)收弄虛作假

從以上案情看出，新增破碎機(jī)未配套除塵設(shè)施，卻通過(guò)了其后的驗(yàn)收。

《驗(yàn)收辦法》第十六條規(guī)定，“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目已投入生產(chǎn)或者使用的，或者在驗(yàn)收中弄虛作假的，或者建設(shè)單位未依法向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)條例》的規(guī)定予以處罰，并將建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)環(huán)境違法信息及時(shí)記入誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)違法者名單”。

《建設(shè)條例》第二十三條的相應(yīng)規(guī)定是，“責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款……建設(shè)單位未依法向社會(huì)公開(kāi)環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的……責(zé)令公開(kāi)，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，并予以公告?！?/p>

因此，前文對(duì)驗(yàn)收弄虛作假，以及對(duì)有關(guān)責(zé)任人的處罰，是于法有據(jù)的。就本案而言，即使不談及驗(yàn)收，增加與新增生產(chǎn)設(shè)施相應(yīng)的污染防治設(shè)施也是必需的。

處理建議

第一，調(diào)查深刻全面。對(duì)于動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)元的罰款，一定要全面謹(jǐn)慎，不能以不確定的概念、不準(zhǔn)確的理解、簡(jiǎn)單的幾頁(yè)詢問(wèn)筆錄等就給予影響企業(yè)生存發(fā)展的定論。本案還需要大量可靠數(shù)據(jù)（排放檢測(cè)）即相關(guān)明確結(jié)論（質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)）。

第二，處理依法到位。因?yàn)椤督ㄔO(shè)條例》第二十四條還規(guī)定，“技術(shù)機(jī)構(gòu)向建設(shè)單位、從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位收取費(fèi)用的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令退還所收費(fèi)用，處所收費(fèi)用1倍以上3倍以下的罰款”。本案未明確驗(yàn)收是由企業(yè)自己還是委托技術(shù)機(jī)構(gòu)，有委托收費(fèi)就該有相應(yīng)處罰。還有其他如自行檢測(cè)、公開(kāi)等問(wèn)題。

第三，手續(xù)次序問(wèn)題。排污許可證與環(huán)評(píng)批復(fù)的前后次序不可亂?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，具備“依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）批準(zhǔn)文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)”條件，才頒發(fā)排污許可證。本案是排污登記，可以適當(dāng)放松，但次序也要相當(dāng)。

第二十四條第一款規(guī)定，“污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)填報(bào)排污登記表，不需要申請(qǐng)取得排污許可證”。第三款規(guī)定，“需要填報(bào)排污登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上填報(bào)基本信息、污染物排放去向、執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及采取的污染防治措施等信息；填報(bào)的信息發(fā)生變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)生變動(dòng)之日起20日內(nèi)進(jìn)行變更填報(bào)?！北景概盼坌袨榘l(fā)生了變動(dòng)，相關(guān)信息也當(dāng)及時(shí)變更。否則，就要第四十三條規(guī)定，需要填報(bào)排污登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，未依照本條例規(guī)定填報(bào)排污信息的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以處5萬(wàn)元以下的罰款。

從排污許可登記管理的整體來(lái)看，本案企業(yè)的排放量不大，不是監(jiān)管的重點(diǎn)，處罰也當(dāng)與此適應(yīng)，七十多萬(wàn)元的大數(shù)額處罰，需要重新審視。

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